Unter Finanzausgleich im weiteren Sinn versteht man die Summe aller Regelungen, die die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften betreffen. Im Bayerischen Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Bayerisches Finanzausgleichsgesetz - BayFAG) ist geregelt, an welchen Steuereinnahmen des Landes die Kommunen in welchem Umfang beteiligt sind und wie die vom Freistaat zur Verfügung gestellten Mittel verteilt werden. Der kommunale Finanzausgleich im engeren Sinn befasst sich mit finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften.
Im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs
- verbessert der Staat die Finanzausstattung der drei kommunalen Ebenen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke), damit diese über ausreichende Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen;
- regelt der Staat die Finanzierung der Landkreise und Bezirke über die Kreis- und Bezirksumlage;
- werden unterschiedliche Einnahmemöglichkeiten der einzelnen Kommunen entsprechend ihrem Bedarf zu einem hohen Grad ausgeglichen;
- werden kommunale Investitionsmaßnahmen gezielt unterstützt und
- die Kommunen durch staatliche Leistungen bei der Finanzierung laufender Aufgaben entlastet.
Ziele des kommunalen Finanzausgleichs
Der kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele, ein fiskalisches und ein verteilungspolitisches:
- Zum einen ergänzen staatliche Zuweisungen die eigenen Einnahmen der Kommunen. Die Kommunen werden unterstützt, damit sie ihre Aufgaben angemessen erfüllen können.
- Zum anderen soll der Finanzausgleich eine den Aufgaben angemessene Finanzverteilung unter den kommunalen Ebenen und den einzelnen Kommunen sicherstellen.
Der kommunale Finanzausgleich trägt damit zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Land bei. Das Gleichbehandlungsgebot und die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung ziehen hierbei aber eine Grenze: Die unterschiedliche Finanzkraft der Gemeinden darf nicht völlig nivelliert oder gar übernivelliert werden.
Beide Ziele entsprechen der Rolle des Staates als Garant der kommunalen Selbstverwaltung. Eigenverantwortliches Handeln der Selbstverwaltungskörperschaften setzt deren finanzielle Leistungsfähigkeit voraus. Der Staat ist daher verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner eigenen Leistungsfähigkeit die finanzielle Lebensfähigkeit seiner Kommunen zu gewährleisten.
Prägende Merkmale des geltenden Ausgleichssystems
Das System des kommunalen Finanzausgleichs wird von mehreren Strukturmerkmalen geprägt, von denen vor allem zwei kennzeichnend sind.
Prägendes Merkmal sind zunächst die sog. Steuerverbünde. Über sie sind die Kommunen prozentual an bestimmten Steuereinnahmen des Staates beteiligt. Land und Kommunen bilden in diesem Bereich eine Art "Schicksalsgemeinschaft".
Das zweite prägende Merkmal bilden die Umlagen zwischen den einzelnen kommunalen Ebenen und zwischen Staat und Kommunen. Die Finanzströme laufen dadurch nicht nur "von oben nach unten", sondern auch "von unten nach oben".
Quellen des kommunalen Finanzausgleichs (Woher kommen die Mittel?)
Mittel des Freistaats Bayern
Die Finanzausgleichsleistungen des Staates werden durch die Steuerverbünde und aus weiteren allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert.
In Bayern sind die Kommunen an vier verschiedenen Steuerverbünden beteiligt:
- Allgemeiner Steuerverbund (Art. 1 des Bayerischen Finanzausgleichsgesetzes - BayFAG)
Im Rahmen des allgemeinen Steuerverbunds gewährt der Freistaat Bayern den Gemeinden und Landkreisen eine Beteiligung an seinen Einnahmen aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer (ohne diejenigen Anteile, die im Rahmen spezieller Regelungen an die Kommunen ausgereicht werden oder die dem Land vom Bund zur Erfüllung besonderer Zwecke überlassen werden) und der Gewerbesteuerumlage. Der Anteil steigt ab 2026 von 13,0 % auf 13,3 % und ab 2027 auf 13,5 %. Dadurch ergibt sich eine erhebliche strukturelle Verbesserung für die Kommunen. Aus dem Kommunalanteil am allgemeinen Steuerverbund werden in erster Linie die Schlüsselzuweisungen (Näheres hierzu siehe unten) finanziert.
- Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13 bis 14 BayFAG)
Der Freistaat hatte den Kommunen ursprünglich über den Kraftfahrzeugsteuerverbund einen Teil seiner Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer überlassen. Die Ertragshoheit für die Kraftfahrzeugsteuer ist zum 1. Juli 2009 auf den Bund übergegangen. Als Kompensation erhalten die Länder vom Bund einen nicht dynamisierten Festbetrag (Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund). An diesem beteiligt der Freistaat die Kommunen mit einem Anteil von 70 Prozent (Kommunalanteil).
Die Mittel sind überwiegend für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts kommunaler Straßen sowie des Baus oder Ausbaus von Infrastrukturanlagen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)-bestimmt.
- Einkommensteuerersatz (Art. 1b BayFAG)
Die veränderte Abrechnung des Kindergeldes durch die Neuregelung des Familienleistungsausgleichs ab 1996 sowie Steuerrechtsänderungen durch das Steuervereinfachungsgesetz 2011 führen zu Mindereinnahmen von Ländern und Kommunen bei der Einkommensteuer. Zum Ausgleich überlässt der Bund den Ländern einen höheren Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer. Der Freistaat gibt den auf die Gemeinden entfallenden Ausgleich nach dem Verhältnis der Beteiligung an der Einkommensteuer (26,08 Prozent) in voller Höhe weiter.
- Grunderwerbsteuerverbund (Art. 8 BayFAG)
Die Gemeinden und Landkreise sind mit einem Anteil von 8/21 (Kommunalanteil) am Aufkommen der Grunderwerbsteuer beteiligt. Der Kommunalanteil wird entsprechend dem jeweiligen örtlichen Aufkommen auf die Kommunen verteilt. Kreisfreie Gemeinden und Große Kreisstädte erhalten den Kommunalanteil in voller Höhe, die übrigen kreisangehörigen Gemeinden erhalten den Kommunalanteil in Höhe von drei Siebteln selbst und ihre Landkreise in Höhe von vier Siebteln. Die Finanzämter überweisen den Kommunalanteil monatlich an die Kommunen. Die Mittel stehen als sog. allgemeine Deckungsmittel zur freien Verfügung.
- Allgemeine Haushaltsmittel
Neben den Verbundleistungen erhalten die Kommunen aus dem Staatshaushalt zusätzliche Haushaltsmittel. Mit ihnen werden beispielsweise Finanzzuweisungen und der staatliche Anteil an der Krankenhausfinanzierung sowie teilweise Bedarfszuweisungen bzw. Stabilisierungshilfen, die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen und Zuweisungen an die Bezirke finanziert.
Mittel der Kommunen
Die Haupteinnahmequelle der Landkreise, die Kreisumlage, wird von den kreisangehörigen Gemeinden des jeweiligen Landkreises aufgebracht. Die Haupteinnahmequelle der Bezirke, die Bezirksumlage, wird von den Bezirken bei den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden im Gebiet des jeweiligen Bezirks erhoben. Über die Kreis- und Bezirksumlage partizipieren die Landkreise und Bezirke mittelbar an den Steuereinnahmen der Gemeinden.
Die Landkreise und kreisfreien Gemeinden beteiligen sich über die Krankenhausumlage zur Hälfte an der Krankenhausfinanzierung.
Bundesmittel
Für nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (GVFG) förderfähige Investitionen in den ÖPNV stellt der Bund Fördermittel zur Verfügung (Näheres hierzu siehe unten). Im Jahr 2026 entfallen auf den Freistaat voraussichtlich 55 Millionen Euro.
Der Freistaat Bayern kann zudem in den Jahren 2026 bis 2035 Mittel des Krankenhaus-Transformationsfonds nach § 12b KHG zur Kofinanzierung bestimmter Vorhaben zur Anpassung der Strukturen in der Krankenhausversorgung an die durch das Krankenhausversorgungsverbesserungsgesetz vom 5. Dezember 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 400) bewirkten Rechtsänderungen abrufen; die Höhe der den Ländern jeweils für ein Jahr zur Verfügung gestellten Transformationsfondsmittel veröffentlicht das Bundesamt für Soziale Sicherung auf seiner Internetseite (Überblick - www.bundesamtsozialesicherung.de).
Zusätzlich werden den Kommunen aus dem auf den Freistaat Bayern entfallenden Anteil am Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität des Bundes Mittel für kommunale Infrastrukturvorhaben bereitgestellt.
Leistungen des kommunalen Finanzausgleichs (Wohin gehen die Mittel?)
Wesentliche Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind:
- Schlüsselzuweisungen (Art. 2 bis 6 BayFAG)
Durch die Schlüsselzuweisungen werden die Steuereinnahmen der Gemeinden und die Umlageeinnahmen der Landkreise aufgabengerecht ergänzt. Dabei werden bestimmte Sonderbelastungen, wie etwa Soziallasten, berücksichtigt. Die Mittel für die Schlüsselzuweisungen werden dem Kommunalanteil des allgemeinen Steuerverbundes entnommen. Aus der Schlüsselmasse fließen 64 % an die Gemeinden und 36 % an die Landkreise.
Bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen wird die Aufgabenbelastung einer Kommune mit ihren Einnahmemöglichkeiten anhand objektiver Indikatoren verglichen. So wird eine fiktive Aufgabenbelastung anhand mehrerer Ansätze ermittelt (Einwohnerzahl, Kreisfreiheit, Strukturschwäche, Soziallasten, Kinderbetreuung) und der zum Teil - z. B. bei Gewerbesteuer und Grundsteuer durch "Nivellierungshebesätze" - normiert ermittelten Steuerkraft der Gemeinde gegenübergestellt. Je höher die Differenz zwischen Aufgabenbelastung und Steuerkraft, desto höher ist die jeweilige Schlüsselzuweisung an die Gemeinde.
Dadurch wird eine im Verhältnis zur jeweiligen Aufgabenbelastung zu schwache Einnahmesituation der einzelnen Kommune durch höhere Schlüsselzuweisungen teilweise ausgeglichen.
Übersteigt die Steuerkraft einer Gemeinde ihre Aufgabenbelastung, dann erhält sie keine Schlüsselzuweisungen. Eine derart leistungsfähige Gemeinde wird als "abundant" bezeichnet.
Die Schlüsselzuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Finanzzuweisungen (Art. 7, 9 BayFAG)
Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise erhalten pauschale Finanzzuweisungen als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, die Landkreise auch als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Staatsbehörde Landratsamt. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Kommunaler Hochbau (Art. 10 BayFAG)
Die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen sollen gewährleisten, dass in allen Regionen Bayerns eine in etwa gleichwertige Infrastruktur insbesondere in den Bereichen öffentliche Schulen und Kindertageseinrichtungen im notwendigen Umfang bereitgestellt werden kann. Förderfähig sind die zuweisungsfähigen Ausgaben für Neubau, Umbau und Erweiterung sowie General- und Teilsanierungen von öffentlichen Schulen (einschließlich schulischer Sportanlagen), Schülerheimen und Kindertageseinrichtungen. Daneben sind unter bestimmten Voraussetzungen bauliche Investitionen für kommunale Theatergebäude und Konzertsäle zuweisungsfähig.
- Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung (Art. 10a BayFAG)
Für die Kosten der notwendigen Beförderung der Schüler bestimmter Schularten (z. B. öffentliche Grund-, Mittel- und Förderschulen, öffentliche oder staatlich anerkannte Realschulen, Gymnasien, Berufsfachschulen in Vollzeit) gewährt der Staat den Aufgabenträgern pauschale Zuweisungen. Diese decken im Landesdurchschnitt etwa 60 % der Schülerbeförderungskosten der Aufgabenträger ab.
Die Bemessung der individuellen jährlichen Zuweisung richtet sich nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler mit Beförderungsanspruch zum 1. Oktober des jeweiligen Vorjahres (bei beruflichen Schulen zum 20. Oktober) und nach den in der kommunalen Rechnungsstatistik erfassten Kosten für die notwendige Schülerbeförderung des vorvorhergehenden Jahres. Die Zahl der Schüler und Schülerinnen mit Beförderungsanspruch ist von den Kommunen jährlich an das Bayerische Landesamt für Statistik zu melden. Ansonsten ist keine Antragstellung erforderlich. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Bedarfszuweisungen und Stabilisierungshilfen (Art. 11 BayFAG)
Durch klassische Bedarfszuweisungen nach Art. 11 BayFAG wird der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Auf- und Ausgabenbelastungen von Gemeinden oder Landkreisen im Einzelfall Rechnung getragen. Sie unterliegen einem strengen Subsidiaritätsprinzip und dürfen nicht zur unmittelbaren oder mittelbaren Finanzierung von Investitionen und deren Folgekosten gewährt werden.
Gemeinden und Landkreise erhalten klassische Bedarfszuweisungen grundsätzlich nur dann, wenn sie durch von ihnen nicht zu vertretende Ereignisse und trotz Ausschöpfung aller eigenen Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage sind, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen und/oder die Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt zu erwirtschaften. Bei doppischer Haushaltsführung ist ein negativer Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit erforderlich.
Seit 2012 können strukturschwache bzw. von der demografischen Entwicklung besonders betroffene Kommunen, die sich in einer finanziellen Schieflage befinden oder deren finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet ist, bei ihrer Haushaltskonsolidierung durch sog. Stabilisierungshilfen, einer Sonderform von Bedarfszuweisungen, unterstützt werden (= „staatliche Hilfe zur Selbsthilfe“). Seit dem Jahr 2019 sind die Stabilisierungshilfen an Gemeinden als Zwei-Säulen-Modell – Stabilisierungshilfen zur Altschuldentilgung (Säule 1) und/oder Investitionshilfen (Säule 2) – angelegt.
Ziel ist, dass durch eigene Konsolidierung und Unterstützung mit Stabilisierungshilfen die Verschuldung abgebaut wird sowie die Zins- und Tilgungsleistungen verringert werden, damit wieder mehr finanzielle Handlungsspielräume entstehen. Die Investivanteile bzw. Investitionshilfen dienen der Vermeidung eines ansteigenden bzw. zum Abbau eines Investitionsstaus bei der gemeindlichen Grundausstattung.
Über alle Anträge auf Gewährung von Bedarfszuweisungen bzw. Stabilisierungshilfen wird durch die Staatsministerien der Finanzen und für Heimat und des Innern, für Sport und Integration nach Anhörung der kommunalen Spitzenverbände regelmäßig in der jährlich einmal stattfindenden Verteilerausschusssitzung entschieden.
- Investitionspauschalen (Art. 12 BayFAG)
Gemeinden und Landkreise erhalten zur Finanzierung von Investitions-, Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen Investitionspauschalen. Für welche Investitionen die Mittel verwendet werden, entscheidet die jeweilige Kommune selbst.
Die Pauschalen werden "automatisch", also ohne Antragstellung gewährt.
- Finanzzuweisungen aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität des Bundes (Art. 12a BayFAG)
Aus dem auf den Freistaat Bayern entfallenden Anteil am Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität des Bundes wird den bayerischen Kommunen nach Maßgabe des Haushalts ein erheblicher Teil der Mittel zur Verfügung gestellt.
Ein zentrales Element sind die den Gemeinden und Landkreisen pauschaliert zur Verfügung gestellten kommunalen Investitionsbudgets. Diese stehen den Kommunen für Investitionen in die kommunale Infrastruktur im Rahmen der Vorgaben des Länder- und-Kommunal-Infrastrukturfinanzierungsgesetzes (LuKIFG) und der dazugehörenden Verwaltungsvereinbarung grundsätzlich frei zur Verfügung (Art. 12a Abs. 2 bis 4 BayFAG).
Daneben erhalten die bayerischen Kommunen zur Finanzierung ihrer Eigenanteile beim Bau von Schulen, Schulsportanlagen und Kindertageseinrichtungen, sofern die Maßnahme nach dem 31. Dezember 2024 begonnen wurde, eine weitere allgemeine Finanzzuweisung aus den Mitteln des Sondervermögens in Form eines Zuschlags von 10 % auf die Fördersumme.
- Kommunaler Straßenbau und -unterhalt (Art. 13a, b, c, f und h BayFAG)
Für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts von Straßen in kommunaler Baulast stehen Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund zur Verfügung. Förderfähig sind unter bestimmten Voraussetzungen
- der Bau, Ausbau und Unterhalt von Kreis- und Gemeindestraßen sowie von Ortsdurchfahrten von Bundes-, Staats- und Kreisstraßen in der Baulast von Gemeinden,
- der Bau und Ausbau von bestimmten Geh- und Radwegen sowie von Radschnellwegen,
- der Ausbau von öffentlichen Feld- und Waldwegen, soweit durch die Mischnutzung von Geh- und Radverkehr mit dem land- und forstwirtschaftlichen Verkehr der Bau eines verkehrlich notwendigen Geh- und Radweges entbehrlich wird,
- der Bau von in gemeindlicher Sonderbaulast stehenden Ortsumfahrungen bzw. Entlastungsstraßen im Zuge von Staatsstraßen sowie
- die Änderung von Kreuzungen zwischen Staats- und Gemeinde- oder Kreisstraßen.
Die Förderung des kommunalen Straßenbaus und -unterhalts erfolgt in Form von gezielten Zuweisungen zu Baumaßnahmen (Projektförderung), pauschalen Festbeträgen zum Straßenbau- und -unterhalt sowie Straßenausbaupauschalen. Projektförderanträge können mittlerweile digital über die Fördermanagementplattform gestellt werden. Die pauschalen Festbeträge zum Straßenbau und -unterhalt sowie die Straßenausbaupauschalen werden von Amts wegen vom Landesamt für Statistik festgesetzt und bewilligt.
- Öffentlicher Personennahverkehr (Art. 13c Abs. 2 und Art. 13d BayFAG)
Für die Förderung von Investitionen in den ÖPNV (z.B. Bau oder Ausbau von Verkehrswegen und -anlagen der Straßenbahnen, U-Bahnen und S-Bahnen sowie von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestellen) stehen neben Landesmitteln nach dem BayGVFG sowie BayFAG auch Bundesmittel nach dem GVFG und dem Gesetz zur Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs zur Verfügung.
So erhält der Vorhabenträger für den Bau- oder Ausbau von Verkehrswegen oder -anlagen des allgemeinen ÖPNV (z.B. der Straßenbahnen, U-Bahnen oder Linienbusse) oder von S-Bahnen, die aus Mitteln des GVFG oder des Bayerischen Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (BayGVFG) gefördert werden, eine projektbezogene Komplementärförderung nach Art. 13c Abs. 2 BayFAG. Ausschließlich nach dem BayGVFG wird die Beschaffung von Omnibussen sowie U- und Straßenbahnfahrzeugen gefördert. Eine Förderung aus Mitteln des GVFG-Bundesprogramms ist u.a. nur dann möglich, wenn die förderfähigen Kosten mehr als 30 Millionen Euro betragen.
Zudem gewährt der Freistaat den Aufgabenträgern des allgemeinen ÖPNV (Landkreise und kreisfreie Städte) allgemeine Zuweisungen, sog. ÖPNV-Zuweisungen nach Art. 27 BayÖPNVG, insbesondere für folgende Zwecke des ÖPNV:
- Finanzierung von Ausgleichsleistungen für die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, die sich auf das Angebot, Tarife, einschließlich Gemeinschaftstarifen, den Vertrieb oder die Qualität des ÖPNV beziehen,
- Einrichtung und Verdichtung von Taktverkehren,
- Ausweitung von Bedienzeiträumen,
- Einführung oder Erweiterung von ergänzenden Bedienformen oder
- Vorhaltung, Erneuerung, Erweiterung oder Dekarbonisierung der Fahrzeugflotte und die dafür erforderlichen Anlagen.
Die Mittel für die ÖPNV-Zuweisungen werden aus den als Festbetrag ausgestalteten Mitteln des Art. 13d BayFAG bereitgestellt.
- Zuweisung an die Bezirke (Art. 15 BayFAG)
Der Staat gewährt den Bezirken eine Zuweisung zu den Belastungen, die ihnen insbesondere als Trägern der Eingliederungshilfe und als überörtlichen Trägern der Sozialhilfe erwachsen. Die Zuweisung wird „automatisch“, also ohne Antragstellung, gewährt.
- Krankenhausfinanzierung (Art. 10b BayFAG)
Im Rahmen des dualen Krankenhausfinanzierungssystems werden die Kosten für die notwendigen akutstationären Investitionen der Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan des Freistaats Bayern aufgenommen sind, nicht durch die Erlöse aus den Pflegesätzen oder Fallpauschalen gedeckt, sondern im Wege der öffentlichen Förderung übernommen. Die Landesmittel hierfür werden vom Staat und den Kommunen je zur Hälfte aufgebracht. Der Kommunalanteil wird durch eine von allen Landkreisen und kreisfreien Gemeinden zu erbringende Krankenhausumlage erbracht. Neben den Landesmitteln stehen zusätzlich Bundesmittel aus dem Krankenhaus-Transformationsfonds nach § 12b KHG (2026 bis 2035) zur Verfügung, die zur Kofinanzierung von bestimmten Vorhaben in der Krankenhausversorgung eingesetzt werden können. Zudem werden für nach dem 31. Dezember 2024 begonnene Krankenhausinfrastrukturvorhaben Mittel des Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität nach dem Länder-und-Kommunal-Infrastrukturfinanzierungsgesetz (LuKIFG) eingesetzt.
Weiterführende Informationen finden Sie unter "Verwandte Themen".
